習近平總書記強調，“要推動養老事業和養老產業協同發展，發展普惠型養老服務”。黨的二十屆三中全會圍繞健全保障和改善民生制度體系作出重要部署，提出“完善基本公共服務制度體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設”。《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》提出，擴大普惠型養老服務覆蓋面。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。
提供更大范圍更加精準的養老服務
什么是普惠型養老服務？為何強調擴大普惠型養老服務覆蓋面？
楊曉奇（中國老齡科學研究中心老齡經濟與產業研究所副所長、研究員）：黨的十八大以來，我國養老服務制度體系加快完善，基本養老服務的公平性、可及性不斷提高，多層次、多樣化養老服務供給格局加快形成。《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》提出，擴大普惠型養老服務覆蓋面。
普惠型養老服務，顧名思義，“普”即普遍、普及，意指覆蓋人群和服務項目的廣泛性；“惠”即實惠、優惠，意指養老服務的可負擔性和可得性。發展普惠型養老服務，就是要動員社會各方面力量，為全體老年人提供方便可及、價格可負擔、質量有保障的養老服務。
普惠型養老服務具有公平性、可得性、可及性、綜合性和可靠性等特征。具體來講，其服務對象是全體老年人，每位老年人獲得服務的機會是均等的，具有公平性；其服務價格是老年人可以承受的，具有可得性，價格水平與當地居民可支配收入、退休金等掛鉤，一般要顯著低于當地同等服務水平的市場化養老服務價格；其服務供給是方便老年人獲取的，具有可及性，如建立“一刻鐘”居家養老服務圈等，老年人在社區就可獲得養老服務。此外，普惠型養老服務也是綜合性和質量有保障的服務，能夠滿足老年人多層次、多樣化需求。
當前，我國已進入中度老齡化社會。截至2023年底，60歲及以上老年人口2.97億人、占比21.1%，65歲及以上老年人口2.17億人、占比15.4%。隨著人口老齡化程度加深和家庭結構變化，高齡、失能、獨居、留守老年人數量持續增長，養老服務需求不斷上升。大力發展普惠型養老服務，對更好滿足老年人健康養老需求，實現老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安具有重要意義。
在不同時期不同階段，我國發展了不同模式的養老服務。新中國成立初期，由于經濟發展水平不高，主要發展了補缺型養老服務，家庭是主導，是養老服務提供的主體，政府和市場是補充，基本只對特殊困難群體如“五保”人員、城市“三無”人員提供養老服務，具有明顯的選擇性和補救性。2007年，民政部推動包括養老服務在內的社會福利向適度普惠型發展，讓特殊群體得到更多實惠。與補缺型養老服務相比，適度普惠型養老服務更注重發揮政府作用，社會各方面力量協同，在更大范圍內為老年人提供更加精準的服務。進入新時代，為積極應對人口老齡化，國家大力發展普惠型養老服務，構建和完善兜底性、普惠型、多樣化的養老服務體系，不斷滿足老年人日益增長的多層次、高品質健康養老需求。
近年來，我國著力發展普惠型養老服務。一是社區居家養老服務網絡不斷完善。從區縣、街道到社區，培育了一批以照護為主業、輻射社區周邊、兼顧上門服務的社區養老服務機構。二是標準化、品牌化經營推動價格進一步降低。普惠型養老服務以輕資產運營為主，推動標準化、品牌化發展，實現資源共享，達到規模化效應，不斷降低服務價格，真正實現既普惠又可持續發展。三是參與主體多元化，服務質量不斷提高。普惠型養老服務市場是一個開放的市場，各類性質的經營主體均可參與，在公平的市場競爭規則下，持續改進提升服務質量，推進養老服務標準化建設。
目前，我國養老服務不平衡不充分問題依然存在，機構服務發展較快，居家服務供給不足；城市服務發展較快，農村服務發展滯后；高端服務發展較快，中低端服務發展較慢；富裕地區發展較快，邊遠貧困地區發展較慢。
黨的二十屆三中全會圍繞健全保障和改善民生制度體系作出重要部署，提出“完善基本公共服務制度體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設”。2024年全國民政工作會議強調，大力發展普惠型養老服務，加快推進養老服務立法，抓好示范性社區居家養老服務網絡建設，積極發展老年助餐服務，健全農村養老服務體系，加強養老護理員隊伍建設，啟動實施養老機構安全生產治本攻堅三年行動計劃，提升養老服務質量。
養老事業是養老產業發展的基礎，養老產業助推養老事業提質增效。大力發展普惠型養老服務，是貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略、讓老年人擁有幸福美滿晚年的重要舉措。
持續提升養老服務公平性可及性
我國在發展普惠型養老服務方面采取了哪些舉措，成效如何？
房連泉（中國社會科學院中國式現代化研究院研究員、世界社保研究中心秘書長）：黨中央高度重視健全保障和改善民生制度體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，不斷擴大普惠型養老服務覆蓋面。
2013年，國務院出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》，將“堅持保障基本”作為發展養老服務業的基本原則，提出“確保人人享有基本養老服務”。2019年，國家發展改革委等部門發布《城企聯動普惠養老專項行動實施方案（試行）》，支持城市政府和企業合作開展面向廣大普通老年人的普惠型養老服務項目，按照“政府支持、社會運營、合理定價”的思路，提供方便可及、成本可負擔的養老服務。《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》進一步對“擴大普惠型養老服務覆蓋面”作出部署。2023年，中辦、國辦印發《關于推進基本養老服務體系建設的意見》，推出國家基本養老服務清單，用清單化、標準化的方式將基本養老服務作為公共產品向全體老年人提供，成為發展普惠型養老服務的重要抓手。
在一系列政策舉措的推動下，我國多層次養老服務體系不斷健全完善，基本養老服務的公平性和可及性持續提升。
一是社保制度覆蓋全體老年人群，兜底保障水平不斷提高。我國基本養老保險制度已覆蓋10.7億人口，其中領取待遇人口3.1億人，養老金待遇水平逐步提高。2023年全國有1395萬名老年人納入最低生活保障，368萬特困老年人納入特困救助供養，針對老年人的高齡津貼、養老服務補貼和護理補貼等項目覆蓋范圍越來越廣。長期護理保險制度試點穩步推進，持續為廣大失能老年群體提供照護服務。全國49個試點城市長護險參保人數達1.8億人，享受待遇人數134.3萬人，定點服務機構8080家，護理服務人員30.3萬人。
二是加大普惠養老設施供給，機構服務能力顯著提升。截至2023年末，全國注冊登記的養老機構4.1萬個，養老服務床位820.1萬張，其中公辦性質的機構占比45%，向低收入、特困群體等提供兜底保障性養老服務。全國養老機構護理型床位占比超60%，提前實現“十四五”規劃目標。組織實施居家和社區基本養老服務提升行動，推動各地著力加強社區居家養老服務網絡建設，在縣（市、區）、鄉鎮（街道）層面發展具備全日托養、日間照料、上門服務等綜合功能的區域養老服務中心，城市新建居住區配套養老服務設施達標率83%以上。同時，農村養老服務設施網絡不斷加強，全國農村敬老院1.6萬個，床位168.1萬張，互助養老服務設施14.5萬個。
三是提質增量，基本養老服務清單制度落實落細。全國各省份均已出臺基本養老服務體系建設實施方案和基本養老服務清單，逐步形成因地制宜推進基本養老服務體系建設的良好局面。部分省份在國家清單16個服務項目的基礎上，將家庭照護服務、老年優待、意外傷害保險等內容納入本地養老服務清單，細化和明確老年人補貼、養老服務設施規劃、各級財政資金補助的具體標準。各地積極開展支持經濟困難失能老年人集中照護服務，實施特殊困難老年人家庭適老化改造，推進老年助餐服務行動，健全基本養老服務綜合平臺試點。有序推進養老機構等級評定工作，健全全國統一的養老服務質量標準和評價體系。
四是發揮市場作用，推動基本養老服務提供主體多元化、提供方式多樣化。積極推動養老產業領域的各項體制機制改革，綜合運用規劃、土地、住房等支持政策，引導各類主體提供普惠型養老服務，既拓寬了投融資渠道，也帶來大量就業創業機會。推進公辦養老機構改革，完善委托經營機制，引進養老服務領域專業能力強的運營機構早期介入、全程參與委托經營的養老機構項目工程建設，支持規模化、連鎖化運營。完善養老服務普惠價格形成機制，實現普惠服務價格水平明顯低于同等水平的市場化機構。實施普惠養老專項行動，發揮中央預算內投資引導和撬動作用，引導地方政府制定支持性“政策包”，帶動企業提供普惠性“服務包”，推動建設一批方便可及、價格可負擔、質量有保障的養老服務機構。強化中央國有經濟在養老服務領域有效供給，加強地方國有經濟在養老基礎設施領域布局。
滿足多層次高品質養老需求
各地在發展普惠型養老服務方面不斷推出創新舉措，形成了哪些經驗做法？
王偉進（國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所研究室主任、研究員）：國務院日前印發《關于促進服務消費高質量發展的意見》，提出“加快健全居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”。近年來，各地結合自身發展水平和實際養老需求進行了有益探索，促進了養老服務更大范圍覆蓋和更高質量供給，不斷滿足多層次、高品質健康養老需求。
一是織密織牢基本養老服務網絡。我國養老服務設施還存在總量有限、網絡不夠完整、布局與老年人口分布不協調不配套、功能設計單一等問題。為提高養老服務的可及性，上海市普陀區通過科學論證編制了養老服務設施布局專項規劃，分類優化服務網絡。針對設施數量不足、服務覆蓋盲區較多的街鎮，著力進行重點增強型引導，通過新建及存量空間挖潛方式，增加設施點位。針對設施數量和服務覆蓋情況一般、個別類型設施存在少量缺口的街鎮，著力進行改善提升型引導，補齊功能短板。在實際工作中，注重通過租借、合并和整體搬遷等方式將存量房資源盤活，用于發展社區嵌入式養老服務，打通養老服務的“最后一公里”，構建“一刻鐘”居家養老服務圈。
二是推進智能化養老服務生態再造和模式創新。當前養老服務市場一個比較突出的問題是服務供給與需求不銜接不匹配，這既有龍頭企業缺乏、專業化服務管理人才不足的原因，也有大數據和人工智能等新技術應用不夠等因素。北京市今年發布全國首個養老行業千億大模型，充分挖掘養老領域大數據資源，擁有超千億參數規模，目前已在街鄉區域養老服務中心、北京養老服務網、北京康養教培基地等多個養老服務場景中接入應用。比如，在養老綜合體場景中，數智人一體機大屏可替代現場服務人員進行膳食方案定制、數字課程教學、心理慰藉等，幫助養老服務企業降本增效。依托大模型的AI數字員工也在上述場景中接入，形成了包括養老管家、營養師、心理師、康復師等多崗位多角色的數字員工矩陣，為老年人提供個性化養老服務。
三是加強醫養結合服務政策保障。失能、半失能老人對養老服務的需求較高，推進醫養結合勢在必行。但當前基層在推進醫養結合過程中還存在短板弱項，比如養老機構內設的醫療機構服務能力普遍不強，養老和醫療床位轉換難，養老護理工作待遇低、吸引力不足。針對上述難題，福建省加強醫養資源統籌，允許養老服務機構建設醫療機構，在醫療機構成立養老服務機構，為老年人提供全方位醫療康復服務。同時，允許公辦醫療機構在養老服務機構內開設家庭病床、關口前移科室、醫保前伸端口，允許具備醫保住院定點資質的醫養結合機構參照家庭病床辦理住院治療手續，實現“醫養一張床”和醫保報銷。此外，加大醫護人員在養老服務機構的診療工作量計算權重，允許醫療機構辦養老服務機構參照民辦非盈利組織享受建設運營補助，激勵醫護人員和醫療機構參與。
四是健全普惠養老服務籌資機制。養老服務資金不足、來源單一、家庭主動購買養老服務意愿不強等問題直接影響養老服務的消費規模。浙江省采用“政府補貼、村社集體經濟投入、社會捐贈、家庭支付”等多元籌資模式，根據老年人經濟能力及身體狀況給予不同額度的補貼，提供基本性、公益性和市場化服務。同時，依托社會保障卡集成老年卡、優撫卡功能，面向老年人推出養老服務“愛心卡”，提供助餐、助浴、助潔、助行、助醫等服務。
五是壯大養老服務供給主體。由于養老服務業投資大、利潤薄、回報慢、風險高，社會力量參與不足。廣東省引導地方國有資本積極培育發展以普惠型養老服務為主責主業的國有企業，鼓勵具備條件的地市對養老服務建設和運營補助等支持社會力量參與的政策進行優化，扶持培育各類養老志愿服務組織，建立健全“時間儲蓄制度”。廣州市還積極探索取消養老機構設立許可，全面實施養老機構備案管理，推動本地、外地和境外投資者享受同等待遇，將新建居住區和城市更新公建配套設施委托社會機構運營，不斷壯大養老服務供給主體，取得了積極成效。
